quinta-feira, 22 de novembro de 2007

Desapropriações por utilidade pública podem e devem financiar-se com a valorização do solo lindeiro


[Agradeço ao Prof. Eduardo Reese, de Buenos Aires, a gentileza de ter-me enviado extenso material sobre a história e o conteúdo urbanístico da Avenida de Mayo]


A arquiteta Elizabeth Castanheira postou, em 16-10, o seguinte comentário ao texto “Transmilênios e recuperação...”

"Na prática urbanística todos os caminhos deveriam levar à gestão pública da valorização da terra, mas geralmente e infelizmente não levam. Como exemplos de desperdício do não uso desses instrumentos podemos citar a Linha Amarela e o Metrô. A questão do entorno na implantação desses equipamentos de transporte nunca é tratada da forma que deveria. Para reduzir o custo da desapropriação, reduz-se a área de atuação do projeto, resultando em pequenas parcelas de solo de utilização restrita. Se fosse desenvolvido um projeto urbano utilizando a TPC, as questões do custo da desapropriação e da qualidade urbanística no entorno poderiam ser resolvidas."
Do alto de sua experiência com os problemas de regularização urbanística da Linha Amarela, via expressa pedagiada que corta o Rio de Janeiro em sentido nordeste-sudoeste (certas obras públicas também demandam regularização urbanística), bem como de sua vivência profissional e cidadã com os remanescentes do Metrô, Elizabeth toca num ponto nevrálgico da prática de grandes projetos de infraestrutura de transporte urbano no Brasil, que poderíamos chamar de “plano de desapropriação e gestão do solo lindeiro”.

Como, em geral, projetos de infraestrutura de transporte urbano não são considerados projetos urbanísticos e, além disso, são executados “a toque de caixa” para atender à agenda política, as desapropriações são entregues aos setores especializados das municipalidades, para que satisfaçam os requerimentos mínimos do projeto de engenharia.

Este procedimento nasce da falta de percepção dos governantes e gestores para o potencial do desenvolvimento do solo direta e indiretamente afetado para o financiamento do projeto a curto, médio e longo prazos e resulta invariavelmente em desastres urbanísticos de difícil solução.

Podemos nos perguntar, por exemplo, quanto já teria custado ao Metrô do Rio de Janeiro, só em perda de receita direta (venda de bilhetes), o relativo vazio urbano que há 30 anos cerca as estações de Estácio e Praça Onze – por gestão ineficiente do solo lindeiro, boa parte dele lotes estatais e remanescentes de desapropriações. Ou quanto já teria custado à cidade o fato de a Linha Amarela estar no melhor do casos “embarreirando” o tecido urbano pré-existente e, no pior, espremida entre áreas de ocupação irregular. Isto para não falar do potencial de receitas indiretas que poderiam ter esses projetos com uma gestão urbanística eficaz do solo adjacente valorizado pela própria obra – projetos habitacionais sociais e de mercado, centros comerciais, postos de abastecimento etc.




A busca de precedentes latino-americanos para esse debate nos faz retroceder impressionantes 125 anos. Na Buenos Aires da década de 1880, o então intendente Torcuato de Alvear, homem “insuspeito” no que toca a suas orientações político-ideológicas, travou um intenso duelo jurídico-político com famílias da alta sociedade e representantes locais em defesa de seu projeto de financiar a abertura da Avenida de Mayo – componente vital do eixo cívico que hoje liga a Casa Rosada ao Congresso Nacional – com a venda dos lotes adjacentes, resultantes de um generoso plano original de desapropriações[1].

No Rio de Janeiro, a Avenida Presidente Vargas, eixo monumental de acesso ao centro financeiro inspirado no modelo de edificações sobre a calçada (galerias) trazido ao Brasil por Alfred Agache na segunda década do século XX, foi aberta na década de 1940 pelo então prefeito Henrique Dodsworth como projeto urbanístico sustentado por um Projeto de Lei que previa seu integral financiamento com a venda dos novos lotes comerciais formados de frente para a Avenida.

É verdade que ambos os projetos podem ser até duramente questionados quanto ao seu impacto social e aos resultados alcançados pelo pretendido auto-financiamento. 


No caso da Avenida de Mayo, a Corte Suprema acabou decidindo a favor dos proprietários, resultando 

“um sistema perverso pelo qual os proprietário 'afetados' eram indenizados pelo Estado pela faixa de terreno que cediam para uma via pública que valorizava enormemente as suas propriedades (...) e muitas vezes o Estado devia pagar essa faixa de terreno ao preço que esta adquiriria depois que ele realizasse a abertura da rua. (...) o que haveria de repetir-se no futuro em cada tentativa de avenida diagonal ou alargamento, em um verdadeiro 'negócio da desapropriação' de que costumavam beneficiar-se proprietários, advogados e funcionários diligentes que propunham a medida conscientes do curso posterior das ações”[2]
 Já a Avenida Presidente Vargas ficaria durante muitos anos privada dos grandes edifícios previstos no projeto, que só surgiram na altura do cruzamento com a Avenida Rio Branco, por três motivos principais, segundo Abreu[3]: a coincidência de sua conclusão com o início do boom imobiliário que atraiu a maioria dos capitais imobiliários para a Zona Sul, a conseqüente transferência de boa parte dos serviços, comércio de luxo e lazer para Copacabana e, finalmente, o reforço da centralidade da própria Avenida Rio Branco, que concentrou o processo de renovação edilícia no centro financeiro da cidade.

Não se conhecem registros do resultado financeiro da utilização, no projeto, das Obrigações Urbanísticas da Cidade do Rio de Janeiro,

“cujo valor nominal era igual ao valor venal pré-fixado para o lote urbanizado ao qual estavam vinculadas. Foi pela primeira vez empregado esse tipo de letra hipotecária, que, uma vez emitida pela prefeitura, pode esta caucionar no Banco do Brasil e levantar o empréstimo na totalidade do empreendimento (evitando), desse modo, a majoração dos impostos ou recorrência à taxa de melhoria... Os lotes seriam (posteriormente) vendidos em hasta pública pelo Banco do Brasil que, assim, se pagaria do valor nominal, creditando-se à prefeitura o saldo porventura alcançado no leilão”. [4](Itálicos do blogueiro).
Naquela época, como ainda hoje, os grandes projetos urbanos não eram comandados por organizações integralmente responsáveis por sua gestão e balanço final, inclusive sob o ponto de vista contábil, restando, para quem pretenda avaliá-los, a penosa alternativa de vasculhar pacientemente os meandros da contabilidade pública geral.

Mas por que não considerar, por outro lado, que os recursos hoje disponíveis – mais que todos um imenso potencial de controle social, como demonstrado nos casos do Museu Guggenheim e da Marina “Panamericana” da Glória, no Rio de Janeiro, auxiliado por algum sistema eficaz de controle técnico e contábil de projetos públicos – nos permitiriam aplicar a mesma metodologia visando reduzir o gasto público e aumentar a eficiência social dos projetos de vias públicas e sistemas de transporte?

Muito já se disse que o procedimento de desapropriar terra urbana para revendê-la depois de valorizada pelo projeto é vedado pela lei por caracterizar “especulação pública”. Essa opinião, no entanto, está longe de ser unânime entre os juristas. Vejamos o que diz, por exemplo, Maria Sylvia Di Pietro:

“Desapropriação por zona (...) O ato expropriatório deve especificar qual área se destina à continuidade da obra e qual se destina à revenda em decorrência de sua valorização. Nesta última hipótese, o bem não é expropriado para integrar o patrimônio público, mas para ser revendido, com lucro depois de concluída a obra que valorizou o imóvel” (...) O efeito, para o poder público, é o mesmo da Contribuição de Melhoria; (....) Como observa Antônio de Pádua Ferraz Nogueira (1981:39), depois de apontar as divergências, o fato é que essa modalidade tem sido admitida na totalidade dos tribunais brasileiros, inclusive no STF que, em acórdão relatado pelo ministro Eliomar Baleeiro (RJT 46/550), concluiu que “é lícito ao poder expropriante – não expropriar para satisfazer os interesses de particulares – mas ao interesse público, sem limitações, inclusive para auferir, da revenda de terrenos, um proveito que comporte e financie a execução da obra pretendida”.[5]
Em suma, “planos de desapropriação e gestão do solo adjacente” a projetos viários e de infraestrutura de transporte público urbano são possíveis e necessários, pois visam dois objetivos públicos inseparáveis: a adequada estruturação urbanística da área de influência imediata do projeto e a “internalização” da valorização fundiária resultante no esquema de financiamento da obra.


REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
[1] Gorelik, Adrián, La Grilla y el Parque – Espacio público y cultura urbana en buenos Aires, 1887-1936, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmas Editorial, 2004, p. 118; Slang, Ricardo M., La Avenida de Mayo, (Colección Cúpula) Buenos Aires, 1955, pp. 26-28.
[2] Gorelik, Adrián, La Grilla y el Parque – Espacio público y cultura urbana en buenos Aires, 1887-1936, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmas Editorial, 2004, p. 119. 
[3] Abreu, Maurício, Evolução Urbana do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, IplanRio 1997, p. 114.

[4] Reis, José de Oliveira, O Rio de Janeiro e Seus Prefeitos: Evolução Urbanística da Cidade, pp.111-112, citado em Abreu, Maurício, Evolução Urbana do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, IplanRio 1997, p. 114.[5] Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo. São Paulo, Atlas, 2001, p. 169




2007-11-22